¿Es inviolable? ¿Es inmunidad? ¿O está aforado?

Casi todos los ciudadanos saben que a muchos políticos no se les puede juzga como a ciudadanos corrientes. Ahora el porqué nunca termina de estar claro. En una considerable mala praxis, los medios de comunicación suelen repetir que este o aquel político no puede ser imputado "porque está aforado". Bien, el aforamiento no impide imputar a nadie. En todo caso, eso lo hacen la inviolabilidad o la inmunidad.

Este post se propone hacer una breve explicación sobre estas tres prerrogativas que tal vez tuvieron sentido a inicios de la democracia, para garantizar que los políticos -especialmente de la oposición izquierdista- no serían perturbados en sus funciones, por medio de detenciones o procesamientos arbitrarios por la judicatura y los cuerpos policiales heredados de la dictadura. Hoy, sin embargo, ya no garantizan nada, aparte de, como vamos a ver, una quiebra injustificada del principio de igualdad ante la Ley.

Alegoría de la imparcialidad judicial a través de la ceguera.

En términos jurídicos, la inviolabilidad se define como un privilegio penal de carácter material. Dicho con más sencillez, supone la exención de responsabilidad penal para quien ejerce un determinado cargo, de forma general o para algunos actos concretos. En cualquiera de ambos casos, la inviolabilidad perdura después de abandonar el cargo.

Del primer tipo, sólo existe en España el caso del Rey para quien el art. 56.3 CE[1] establece: "La persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad". Pese a que algunos juristas opinan tal inviolabilidad no se extiende a sus actos privados, la Constitución parece clara en el sentido contrario. Al menos en teoría, el titular de la Corana es el único ciudadano al que no se podría detener aunque supiéramos que está delinquiendo[2]. En todo caso, se le debería aplicar una sanción política, ya que las Cortes podrían inhabilitarlo (art. 57.5 CE) por actuación indigna.

S. M. Felipe VI, Rey de España.

Tan criticable situación no es exclusiva de España. Muchas repúblicas y monarquías de nuestro entorno mantienen prerrogativas similares para sus Jefes de Estado, sino incluso mayores. Países tan referenciales en algunas materias como Suecia, Noruega o Dinamarca no son una excepción.

Aunque no con carácter general, también disfrutan de inviolabilidad diputados y senadores (art. 71.1 CE), diputados autonómicos, eurodiputados, el Defensor del Pueblo y sus adjuntos, por las opiniones expresadas en el ejercicio de su cargo. Esto implica que aunque uno de ellos incurra p. j. en la calumnia, la injuria (205-2016 CP[3]) o el discurso del odio (510 CP), su víctima nunca podrá exigirle responsabilidad penal -tampoco al abandonar su cargo.

Andrea Fabra, diputada del PP.

En lo que a los legisladores se refiere, algunas opiniones (PUNSET) sostienen que este privilegio no es problemático, ya que el Presidente de la Cámara puede sancionar los excesos verbales en términos muy parecidos -y más ágiles- que un tribunal penal. Si bien la posibilidad existe, dado que en la práctica no suele darse[4], parece mucho más razonable, como sostiene la doctrina mayoritaria (ALZAGA), imitar el modelo alemán y que la inviolabilidad no cubra calumnias, injurias ni similares -si es que la inviolabilidad debe pervivir, claro está.

A diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad no es un privilegio material sino procesal. Prima fice, no impide la aplicación de la norma penal a quien disfrute de ella, pero obliga a observar un procedimiento especial. Esto es una verdad a medias...

Luis Bárcenas, ex senador y ex tesorero del PP.

Su manifestación más abusiva la encontramos en diputados y senadores quienes en virtud del art. 71.2 CE no pueden ser juzgados si su cámara no autoriza la imputación. Por ello, cuando el Tribunal Supremo -único que les puede juzgar- pretenda imputarles, debe remitir una petición de suplicatorio a la cámara pertinente para que se levante su inmunidad. Entonces empieza un debate parlamentario, primero en comisión -la del Estatuto del Diputado en el caso del Congreso, la de Suplicatorios en el Senado- que concluye con una votación en el Pleno -todo debe hacerse a puerta cerrada por disposición de los Reglamentos de las cámaras. Cabe plantearse si un diputado o senador perteneciente a un pequeño partido está igual de protegido, por este mecanismo, que uno miembro de un partido mayoritario.

Si se concede el suplicatorio, el juicio podrá empezar. Lo grave ocurre cuando se deniega -o la cámara no se pronuncia en sesenta días-, porque entonces la votación parlamentaria equivale a un sobreseimiento libre con efectos de cosa juzgada. En otras palabras, el sospechoso queda absuelto sin posibilidad de iniciar contra él un nuevo proceso por ese motivo[5].

En este pleno del Senado NO se debate ningún suplicatorio. Porque esos Plenos se hacen a puerta cerrada y no se puede informar de lo que en ellos suceda, ni tomar imágenes. 

En este país, en lo que a diputados y senadores se refiere hay que pedir suplicatorios hasta para ejecutar multas de tráfico. Estas causas menores suelen concederse sin problemas. En las mayores, como el caso Bárcenas[6], se suele presionar al legislador implicado para que renuncie a su escaño antes de solicitar su imputación, pues ni la Justicia desea arriesgarse a que se le deniegue el suplicatorio, ni los políticos desean verse en la posición de escoger entre aparecer como encubridores o traicionar al un presunto colega.

Los diputados autonómicos, eurodiputados el Defensor del Pueblo, los magistrados del Tribunal Constitucional y el Presidente del Gobierno, también disfrutan de inmunidad. Si bien, en su caso se trata más de una dignidad simbólica que real, ya que para juzgarlos no se requiere de suplicatorio -salvo que el Presidente del Gobierno sea diputado o senador. Simplemente el tribunal debe hacer un comunicado oficial a la institución de que formen parte. Por eso, p. j., el TSJ[7] catalán pudo imputar y enjuiciar a Oriol Pujol aún cuando seguía siendo diputado del Parlament catalán.

Oriol Pujol, ex secretario general de CDC.

Por su parte el Derecho Internacional establece algunas formas adicionales de inmunidad. Ni el personal diplomático, consular o sus familiares pueden ser juzgados por un tribunal español, salvo consentimiento expreso -o que tengan nacionalidad española. Si cometen algún delito, se les declara persona non grata, dándoles 48 horas para abandonar el país, confiando en que sean juzgados en su país de origen. Si expirado ese plazo, siguen en España, se puede abrir juicio contra ellos.

De similar status disfrutan los Jefes de Estado y de Gobierno extranjeros en nuestro país[8]. Esto en España adquiere una aplicación singular: el obispo de Urgel. Cuando a principios de los noventa el titular de la diócesis fue acusado ante la Audiencia Nacional, la Sala de lo Penal de este tribunal se inhibió alegando, en la resolución de 25 de abril de 1991, que como Copríncipe de Andorra, Su Ilustrísima goza de la inmunidad propia de los Jefes de Estado extranjeros.

Sello andorrando con la imagen de Joan Martí i Alanis, Obispo de Urgel i Copríncipe de Andorra entre 1971 i 2003.

Nos queda tratar el aforamiento, aparentemente, la más inocua de las tres prerrogativas, confundida a menudo con las otras dos, en cuanto a sus efectos. Como la inmunidad, se trata de un privilegio procesal. La persona aforada no será juzgada por el tribunal ordinario que le correspondería, sino por uno superior. En teoría esto puede hasta suponer una desventaja para el procesado, ya que p. j. un aforado al Supremo no tiene recurso de apelación contra la primera sentencia que recibe. Al carecer de segunda instancia, sólo podría intentar que se le admita un recurso extraordinario de amparo ante el Constitucional.

En la práctica, sin embargo, la politización de los altos tribunales hace a menudo cuestionable su imparcialidad[9]. Por no hablar de que no es sólo el acusado quien carece de apelación, sino también la acusación. Si una demanda resulta inadmitida, o bien se rechaza una prueba o un testigo durante el proceso, no hay segunda instancia que puede corregir -o confirmar- ese criterio. En estos casos, la falta de segunda instancia puede terminar resultado beneficiosa para el encausado. También se han dado casos de políticos que, como Sonia Castedo, ex alcaldesa de Alicante, renuncian a su aforamiento con el proceso a medias. Al no ser ya aforados el tribunal superior no tiene competencia para el caso, que debe reiniciarse en el tribunal ordinario, con la consiguiente ganancia de tiempo.

Sonia Castedo, renunció a su escaño en Les Corts valencianas, obstruyendo su procesamiento judicial.

En cuanto a su número, la cifra de aforados es verdaderamente desaforada[10]: más de 17.600. De estos, diputados, senadores, miembros del gobierno, el Fiscal General del Estado, magistrados del TS, magistrados del TC, magistrados de la AN[11], miembros del CGPJ y de los TSJ, Reyes Eméritos, Reina Consorte, Princesa Heredera, Consejeros de Estado, miembros del Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y sus adjuntos están aforados ante el Tribunal Supremo. Mientras que los diputados autonómicos, miembros de gobiernos autonómicos, jueces, fiscales, miembros de consejos consultivos autonómicos, defensores del pueblo autonómicos miembros de tribunales de cuentas autonómicos, y jueces de paz, están aforados ante su respectivo TSJ.

Es preciso distinguir entre aforamientos totales, tanto para causas civiles como penales, como el caso de diputados y senadores (art. 71.3 CE), o bien aquellos circunscritos a las causas penales, como el caso de los miembros del gobierno -que no sean diputados o senadores- (art. 102.1 CE). En el caso de jueces, fiscales y jueces de paz, el aforamiento se limita a las actuaciones desempeñadas en el ejercicio de su cargo -la cúpula del poder judicial sí tiene un aforamiento completo.

Por último, si bien la inmunidad se extingue al finalizar el ejercicio del cargo que la proporcionaba, el aforamiento pervive. Los actos que deban enjuiciarse de quien estuvo aforado cuando se realizaron siempre competerán al tribunal superior correspondiente, excepto renuncia del interesado.

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[1] Constitución Española.

[2] No obstante, si el Rey delinquiera, p. j. contra la vida o la integridad física de alguien, aunque no hubiera responsabilidad penal por el hecho, sí se le podría obligar a cesar en su acción deteniéndolo. Aunque con importantes y privilegiados matices, su status jurídico es similar al de aquellos que por edad o falta de capacidad no son imputables penalmente.

[3] Código Penal.

[4] Tras una inicial amenaza de multa del Presidente del Congreso, el famoso"¡Qué se jodan!" de Andrea Fabra terminó saldándose con una amonestación por escrito sin sanción económica.

[5] Entra en juego el principio penal ne bis in idem, que impide juzgar a una persona dos veces por el mismo motivo.

[6] Bárcenas fue presionado hasta que renunció a su escaño de senador para ahorrarse se desposeído de su inmunidad en votación parlamentaria en la que el PP habría tenido que tomar partido por mantenérsela o privarle de ella.

[7] Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma.

[8] A diferencia de lo que ocurre con la inmunidad parlamentaria que se extingue con el escaño, la inmunidad derivada del Derecho Internacional, parecía sobrevivir al ejercicio del cargo. Sin embargo, este criterio está en entredicho desde la sentencia de la Cámara de los Lores, de 24 de marzo de 1999, que vino a confirmar la legalidad de la detención de Augusto Pinochet, ex dictador chileno, ocurrida un año antes en Londres a petición de la Audiencia Nacional española. Los Lores consideraron que al no ser ya Jefe de Estado extranjero, su inmunidad había cesado.

[9] Recuérdese que los magistrados del Tribunal Supremo son nombrados por el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) -que a su vez es nombrado por el Congreso y el Senado. También lo son los magistrados de los TSJ, con el agravante de que una parte de estos últimos es escogida por el CGPJ de entre una terna de nombres propuesta por la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma.

[10] Frente a la veintena de aforados franceses, el Presidente de la República como único aforado italiano y portugués, o la inexistencia de la figura en EEUU, Reino Unido y Alemania.

[11] Respectivamente Tribunal Supremo, Tribunal Constitucional y Audiencia Nacional.

Bibliografía Consultad

GIL GIL, Alicia; LACRUZ LÓPEZ, Juan Manuel; MELENDO PARDOS, Mariano; NÚÑEZ FERNÁNDEZ, José. Curso de Derecho Penal Parte General. Madrid: Dykinson, 2011.

MIR PUIG, Santiago. Derecho Penal Parte General. Barcelona: Editorial Reppertor, 9ª Edición, reimpresión de 2014.

SÁNCHEZ GÓNZALEZ, Santiago; MELLADO PRADO, Pilar; MARTÍN DE LLANO, M.ª Isabel; SALVADOR MARTÍNEZ, María. Instituciones del Estado y Fuerzas Políticas. Madrid: Editorial Universitaria Ramón Areces, 2011.

PASTOR RIDRUEJO, José A. Curso de Derecho Internacional Público y Organizaciones Internacionales. Madrid: Tecnos, 2014.

http://politica.elpais.com/politica/2012/07/17/actualidad/1342524371_346937.html

Legislación Consultada

Constitución Española de 1978

LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial

LO 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional

LO 1/1995 del Código Penal

Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil

Real Decreto de 14 de septiembre de 1882, aprobatorio de la Ley de Enjuiciamiento Criminal

Convenio sobre relaciones diplomáticas, de 18 de abril de 1961

Convenio sobre relaciones consulares, de 24 de abril de 1963

Sobre las Diputaciones Provinciales: Exégesis histórica y Presente

Posiblemente, si su abolición se sometiera a referéndum, menos de un diez por ciento de la población votaría a favor de salvar su Diputación Provincial. Esta institución, creada en 1833 por el entonces ministro de fomento, Javier De Burgos, tuvo por referente a los departamentos franceses, estructura territorial nacida después de la Revolución de 1789. En aquella época, cuando España se adentraba en el doble desafío de transitar de la monarquía absoluta a la constitucional, al tiempo que se iniciaba una guerra civil entre liberales y ultraconservadores carlistas, la provincia se mostró muy útil y eficiente.

Mapa provincial de España, 1833.

Su creación, como la del departamento en Francia, fue clave para la organización del Estado moderno. El gobierno liberal pudo delegar algunas de sus funciones en esta nueva administración. Téngase en cuenta que el sistema de comunicación de la época no era suficientemente bueno como para permitir dirigir todo el Estado desde la capital. En cuanto a los municipios, su estructura, mal consolidada y en muchos casos demasiado pequeña, no estaba preparada para asumir tales funciones. Tampoco resulta exagerado decir que las provincias fueron una pieza clave en la victoria de los liberales en la 1ª Guerra Carlista[1].

A lo largo de su trayectoria administrativa, las provincias han servido de apoyo a los municipios, especialmente en las zonas rurales. Políticamente han dado voz y fuerza a los pueblos que las han integrado. Incluso después de la transición mostraron de nuevo su utilidad, pues en la década de los ochenta del S XX ayudaron a llevar el cableado eléctrico y agua corriente a localidades que todavía vivían en condiciones energéticas similares a las del siglo anterior.

Sede de la Diputación Provincial de Barcelona.

El balance histórico de la provincia es incuestionablemente positivo, como admirable el genio de Javier De Burgos que diseñó una estructura administrativo-territorial para el Estado que con contados cambios ha llegado hasta nuestros días intacta desde 1833, sobreviviendo, ni más ni menos, que a ocho regímenes diferentes. Sin embargo, cada día que pasa, resulta más innegable su inutilidad.

El principal rasgo de su anacronismo se delata en que la mayor parte de los ciudadanos nada conoce de su funcionamiento. Basta con salir a la calle a preguntar. Muy poca gente sabe que en la capital de cada provincia se constituye un pequeño parlamento elegido de forma indirecta en proporción a la composición política de los plenos municipales integrados en ella, ni que este parlamento o diputación provincial enviste a un pequeño gobierno. Más se desconoce todavía qué gestiona o gobierna la provincia.

Javier De Burgos, Ministro de Fomento, ideólogo del mapa provincial

A diferencia de otras instituciones, el desconocimiento en este caso no puede achacarse a la falta de cultura instiutucional. Con la excepción del País Vasco, donde el Estatuto de Autonomía ha revestido a sus provincias de un poder inmenso, prácticamente son tres autonomías federadas en una, el resto de provincias atrapadas entre municipios, autonomías y el gobierno central apenas dispone de un ámbito competencial propio, más allá de vaguedades y generalidades que les encomiendan tareas de coordinación y cooperación con los municipios. Particularmente penosa es la carestía de competencias en Cataluña, donde entre municipios y provincias existen ni más ni menos que 41 consejos comarcales (!) cuya estructura imita la de las provincias[2]. En definitiva: demasiadas administraciones. 

Pleno de la Diputación Provincial de Granada.

En ese sentido, el legislador constituyente de la Segunda República fue más previsor que el de 1978. En la Constitución de 1931 se dispuso que si un grupo de provincias se reunían en una comunidad autónoma, las provincias quedaban disueltas, porque se entendía que no existía margen competencial para ellas entre la autonomía y el municipio. Durante la Restauración de 1876, también cabe citar el caso de la Mancomunitat Catalana[3] (1914-1924), un antecedente de comunidad autónoma en Cataluña. Al quedar constituida, también se disolvieron las cuatro provincias catalanas. En cambio, la Constitución de 1978, únicamente ha permitido la disolución de la provincia en caso de que la Comunidad Autónoma sea uniprovincial. De no haberse contemplado ni siquiera en este caso la cosa ya habría sido kafkiana.

 Prat de la Riba proclamado primer President de la Mancomunitat Catalana, 6 de Abril de 1914

¿Qué son en la actualidad las Provincias? O bien cementerios de elefantes para que políticos que han dejado la primera línea disfruten de una antesala dorada de su también dorada jubilación; o, en su caso, escuelas de aprendizaje para políticos jóvenes, siempre agasajados con considerables remuneraciones. Todo a expensas del erario público que paga el contribuyente.

¿Realmente no hacen nada? Nada es un duro categórico. En las zonas rurales desempeñan tareas de coordinación para determinados servicios a los municipios más pequeños incapaces de procurárselos por su cuenta y, en ocasiones, también les recaudan los impuestos. En definitiva: nada que las Comunidades Autónomas no puedan hacer en su lugar, a través de un departamento concreto, mucho más unificado y eficiente. De hecho las CCAA uniprovinciales han asumido satisfactoriamente estas funciones en su provincia.

Pleno de la Diputación Provincial de Albacete.

Fuera de la legalidad, pueden convertirse en idóneos instrumentos para que ciertos sujetos puedan vivir como antiguos señoritos caciques, véanse los casos de los presidentes de diputación Fabra en Castellón y Baltar en Orense. Los empleos públicos que concedieron mientras gobernaron sus provincias establecieron un complejo entramado de favores, en cual pocas familias había –ni hay- que no tuviesen a un miembro trabajando porque el “político” le ha hecho “un favor”. Salvo por los excesos y el personalismo, el uso que Fabra y Baltar dieron a sus provincias nada tiene de excepcional. Semejante la utilización de la administración pública hace que la gente se vuelva mucho más tolerante con la corrupción, incluso la termina identificando con algo positivo. Por no hablar de que garantiza una reelección indefina al partido que gobierne, una vez se ha convertido en el primer creador de empleo del lugar ¿Quién votaría contra su jefe?

Carlos Fabra, presidente de la Diputación de Castellón (1995-2011)

Con toda la prudencia que requiere hacer afirmación implacables, podemos concluir que en la actualidad la continuidad de la provincia carece de sentido. Los motivos para su supresión no se basan en un irreflexivo "ahorrar por ahorrar", sino que son el producto la sensatez vista su falta de utilidad práctica.

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[1] Poco antes de morir, Fernando VII derogó la Ley Sálica para que su hija, Isabel II, pudiese heredar el trono. Sin embargo, el sector ultraconservador del país no reconoció esta sucesión y proclamaron a Carlos María Isidro, hermano del rey, nuevo monarca de España. Estalló así una guerra civil, la Primera Guerra Carlista, que se prolongaría desde 1833 hasta 1840. Detrás el pleito sucesorio, subyacía un conflicto mucho más profundo, la idea del Estado liberal y democrático de los isabelinos, frente a la voluntad de preservar el absolutismo monárquico de los carlistas.

[2] Como estructura administrativa, la comarca tiene también una asamblea, una especie de parlamento en pequeñito o pleno municipal a lo grande, cuyos miembros no se eligen directamente por los ciudadanos, sino de forma proporcional a las mayorías políticas de los plenos municipales que la integran. Esta asamblea elige a su vez a un equipo de gobierno de entre sus miembros. Literalmente funciona como una provincia pero a una escala más reducida.

[3] Constituida en 1914 bajo un gobierno de Eduardo Dato, durante la monarquía de Alfonso XIII; la Mancomunitat fusionó en un único órgano administrativo, las cuatro provincias de Cataluña. Se convirtió así en el antecedente más claro de la autonomía, si bien sus competencias fueron mucho más reducidas que las de la futura Generalitat, con la República. Pese a todo, su labor cultural para la lengua y el patrimonio histórico catalán la convierten en uno de los grandes éxitos del catalanismo político. Poco después de echar a andar su dictadura, el general Primo de Rivera la clausuró en 1924. Irónicamente la burguesía catalana había sido uno de sus principales apoyos, económicamente hablando, para su golpe de Estado.

Bibliografía Consultada:

-ESCUDERO, José Antonio. Curso de Historia del Derecho Fuentes e Instituciones Político-administrativas. Solana e Hijos, Madrid, 2012.

-JULIÁ, Santos; PÉREZ, Joseph; VALDEÓN, Julio. Historia de España. Austral. Pozuelo de Alarcón (Madrid). 2008.

-MELLADO PRADO, Pilar; SÁNCHEZ GONZÁLEZ, Santiago. El sistema de fuentes en el ordenamiento español. Editorial Universitaria Ramón Areces, Madrid, 2011.

-PARADA, Ramón. Derecho Administrativo II. Marcial Pons, Madrid, 2012.

Leyes Consultadas:

-Constitución Española de 1978

-Constitución Española de 1931

-Ley 7/1985  de 2 de Abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local

-Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley -Reguladora de las Haciendas Locales

Presentación

La temática de "Neonovecentismo" de un tiempo a esta parte se estaba dispersando tanto que se ha convertido en batiburrillo confuso de escritos poéticos, comentarios tan generales como vagos de asuntos que me interesan, junto a textos jurídicos. La verdad es que nunca lo concebí como un espacio con una personalidad definida. Cuando lo inauguré hace más de seis años no pensé en "un blog de poesía", "política", o "literatura". Sólo quería un pequeño cajón de sastre en el que depositar cualquier cosa que me pareciera digna de ser compartida.

Esa voluntad no ha impedido que desde hace dos años me plantee si es un espacio apropiado para todo lo que en él publico. Sobre todo considero que los asuntos de temática jurídica se acomodarán mejor a un espacio separado. De ahí que haya creado este nuevo blog hijo del otro: "Nenovecentismo Ius et Canon", es decir Derecho y Medida, tal como entendían esta última los griegos clásicos κανών, medida y parámetro de la belleza en el arte. Pues, como dijo como definió Celso, antiguo jurista romano: "El Derecho que es arte, es también ciencia y es, asimismo, práctica [...] ciencia que, aplicada a la prácica, persigue discernir lo que es justo y que, en la búsqueda de lo que es bueno, reviste cánones de arte". Aquí espero ir publicando, siempre desde una actitud divulgativa, pequeñas reflexiones sobre el Derecho, una vocación que marca mi vida.